Lo si evince leggendo tra le righe dei decreti, delle linee guida, dei manuali operativi: il PNRR funziona come un meccanismo complesso, stratificato, fatto di responsabilità incrociate e vincoli europei che hanno un unico comune denominatore — nessuno riceve soldi in anticipo senza aver dimostrato di averli spesi correttamente.
Eppure, a livello di narrazione pubblica, spesso si parla del PNRR come di una grande occasione in cui arrivano “fondi europei a fondo perduto”, con una sottotraccia che sembra quasi suggerire un flusso diretto e immediato di denaro dall’Europa ai progetti sul territorio.
La realtà, invece, è più sobria e più rigorosa.
Il cuore del sistema sta in un’espressione che ricorre costantemente nei documenti ufficiali, quasi come un mantra amministrativo: “spese effettivamente sostenute dal soggetto attuatore”.
La regola è tanto semplice quanto imprescindibile: prima si spende, poi si certifica, poi si riceve il rimborso.
Il ruolo (pesante) del soggetto attuatore
Nei testi che regolano l’attuazione del Piano — a cominciare dal Decreto-Legge 77/2021, che rappresenta l’architrave della governance nazionale — compare la figura del soggetto attuatore: colui che “provvede alla realizzazione degli interventi previsti dal PNRR”.
Questa formula, apparentemente anodina, nasconde un carico amministrativo enorme.
Perché “realizzare un intervento”, nel linguaggio del PNRR, significa assumersi ogni responsabilità operativa:
- selezionare progettisti, imprese, revisori, direttori dei lavori;
- contrattualizzare, verificare, monitorare;
- pagare le fatture con risorse proprie o con le eventuali anticipazioni;
- conservare e certificare ogni documento di spesa;
- rendicontare nei sistemi informativi ufficiali (ReGiS, BDAP, piattaforme dedicate dei Ministeri);
- superare i controlli di secondo livello, terzo livello e quelli dell’Unione Europea.
La struttura del PNRR rende chiaro che nessun fornitore viene pagato dall’Unione Europea. L’UE non paga progettisti, imprese edili, direttori dei lavori, né revisori.
Pagherà — eventualmente — lo Stato italiano, e solo dopo che quest’ultimo avrà dimostrato di aver rispettato milestone e target.
E lo Stato, a sua volta, paga il soggetto attuatore a rimborso.
In fondo, è una questione di fiducia strutturata: l’Europa non “crede sulla parola”, chiede documenti, prove, atti, verifiche.
E lo Stato italiano, per esserne specchio, pretende lo stesso dai soggetti attuatori.
Fondo perduto sì, ma anticipazioni no: il paradosso apparente
Una delle domande più frequenti, soprattutto nei progetti infrastrutturali, è:
«Ma se il contributo è a fondo perduto al 100%, perché dobbiamo anticipare i soldi?»
La risposta è insita proprio nella logica del Next Generation EU: il fondo perduto riguarda la natura del finanziamento, non le modalità di erogazione.
Il contributo è fondo perduto perché non deve essere restituito, non perché venga erogato prima.
È come dire: «Il finanziamento è tuo, ma devi dimostrare di aver fatto quanto dichiarato prima di riceverlo».
Da qui discende un altro elemento fondamentale: gli enti pubblici possono ricevere anticipazioni, ma queste non coprono mai l’intero importo. Servono a mettere in moto la macchina, non a sostituire la responsabilità finanziaria dell’ente.
La chiave interpretativa dei manuali MEF-RGS
Se la norma definisce i ruoli, sono i manuali operativi — quelli della Ragioneria generale dello Stato e dei Ministeri competenti — a spiegare davvero come funziona il sistema.
Qui emerge in modo inequivocabile la sequenza procedurale:
- Il soggetto attuatore sostiene la spesa (cioè paga).
- Rendeconta documenti fiscali e amministrativi.
- L’Amministrazione titolare della misura effettua verifiche di ammissibilità.
- La ragioneria valida la spesa nel sistema ReGiS.
- Viene erogato il rimborso.
- Lo Stato italiano presenta semestralmente all’UE la richiesta di pagamento finale.
Non c’è alternativa.
Non c’è scorciatoia.
Non c’è interpretazione diversa.
Il PNRR è costruito per premiare — e sostenere — chi dimostra la propria capacità amministrativa, non per supplire alle sue debolezze.
Un sistema a responsabilità multilivello
L’aspetto forse più interessante di questo meccanismo è che il PNRR mette in fila una catena di responsabilità crescente:
- il soggetto attuatore risponde delle sue spese;
- il Ministero titolare della misura risponde alla Ragioneria;
- la Ragioneria risponde alla Commissione Europea;
- la Commissione risponde al Consiglio.
È un sistema che non tollera zone d’ombra. Ogni pagamento deve essere coerente, verificato, documentato.
Ed è evidente che, in un sistema di questa complessità, l’unica logica percorribile è quella del rimborso post-spesa.
Non solo per controllare, ma anche per evitare rischi di inefficienza, indebita percezione o frodi.
Conclusione: un modello rigoroso che richiede capacità e lucidità
Il PNRR, nella sua operatività, non è un flusso di risorse quanto un flusso di responsabilità.
È un sistema che costringe i soggetti attuatori — Comuni, Regioni, enti pubblici, imprese, scuole, università — a una disciplina amministrativa mai richiesta prima in questa forma: monitoraggi continui, rendicontazioni tempestive, controlli stringenti.
La conseguenza inevitabile è che sì, anche nei progetti al 100% a fondo perduto, il soggetto attuatore deve anticipare i pagamenti ai fornitori, ai revisori, ai professionisti.
È lui che sostiene la spesa.
È lui che ne chiede il rimborso.
È lui che risponde delle irregolarità.
La retorica dei fondi europei “che piovono dall’alto” è seducente, ma la realtà del PNRR è molto più rigorosa e, probabilmente, più sana.
Fonti
- Decreto-Legge 31 maggio 2021, n. 77, “Governance del PNRR e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure” – convertito con modificazioni dalla L. 108/2021.
- Manuale delle procedure finanziarie PNRR, Ragioneria Generale dello Stato – 2022.
- Manuale delle procedure di rendicontazione e controllo, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le Politiche di Coesione.
- Indicazioni operative per i soggetti attuatori – Rendicontazione PNRR, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
- Linee guida per i soggetti attuatori – MASE, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica.
- PNRR – Ministero dell’Istruzione, disposizioni operative e rendicontazione delle spese effettivamente sostenute.
Parole in economia 
Lascia un commento